Bases técnicas y jurídicas del POEL

Fundamentos Jurídicos

Todos los actos jurídicos que tiene a su cargo el poder ejecutivo son formalmente actos administrativos. En tal sentido, decretar el Programa de Ordenamiento Ecológico Local (POEL) del Municipio de Rosamorada, es un acto administrativo, porque el Ayuntamiento:

  • Procede por medio de mandatos que se fundan en razones de orden público.
  • Es el único ente facultado para su decreto, basado en un ejercicio de participación ciudadana.
  • Mediante situaciones jurídicas impersonales aplicables a la generalidad, regula el uso del suelo de los particulares.

El objeto jurídico de un Programa de Ordenamiento Ecológico Local se expresa en tres componentes:

  1. Determinar las características biofísicas y socioeconómicas del territorio.
  2. Regular fuera de los centros de población, los usos de suelo, para cumplir dos objetivos específicos:
    1. Proteger el ambiente.
    2. Conservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales.
  3. Establecer criterios de regulación ecológica para cada una de las zonas en que se cumplirán los dos objetivos anteriores.

Para dar cumplimiento al objeto jurídico, un Ordenamiento Ecológico Local debe cubrir las siguientes obligaciones:

  1. Ser congruente con los ordenamientos de escala mayor.
  2. Debe de cubrir toda la extensión municipal para regular el uso de suelo.
  3. La regulación será fuera de los centros de población.
  4. Debe ser compatible con otros instrumentos de planeación territorial como los planes parciales de desarrollo urbanos vigentes.
  5. Cuando exista un área natural protegida decretada, el POEL necesariamente debe de realizarse en coordinación con el gobierno federal a través de la SEMARNAT.
  6. La regulación del uso del suelo aplica a ejidos, comunidades indígenas y pequeña propiedad.
  7. Debe documentarse el proceso participativo de los sectores productivos.
  8. Debe documentarse que fue expedido señalando lugar, fecha de emisión y obviamente al responsable de la emisión.
  9. Se debe indicar la oficina en la que puede ser consultado el documento una vez emitido el decreto.
  10. Debe expedirse especificando todos los puntos de la ley en los cuales esta fundado y motivado.

Las atribuciones y competencias de los tres órdenes de gobierno en materia territorial se encuentran definidas en una pletórica estructura jerárquica de ordenamientos legales, que van desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hasta las normas oficiales mexicanas. En la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), se establecen las bases de organización para las dependencias federales en materia territorial y ambiental.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, define las estructuras y atribuciones de la administración pública estatal conforme al siguiente orden. En el tema de planeación territorial se encuentra la Secretaría de Desarrollo Sustentable (SDS), la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado (CEA), la Comisión Forestal de Nayarit (COFONAY), y la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente (PROEPA).

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, define las estructuras y atribuciones de la administración pública estatal conforme al siguiente orden. En el tema de planeación territorial se encuentra la Secretaria de Desarrollo Sustentable, la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado (CEA), la Comisión 
Forestal de Nayarit (COFONAY), y la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente (PROEPA).

Al interior de la estructura orgánica del Ayuntamiento de Rosamorada, de forma reciente se incorporó el Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN), y en la fracción IV del Artículo 3 del Acuerdo de Creación del IMPLAN, se consigna la atribución específica de atender el proceso de ordenamiento territorial del municipio, y en la fracción XX del Artículo 5, se precisa la atribución de brindar sustento técnico al municipio para implementar acciones en materia de ordenamiento ecológico entre otros. Por su parte la fracción II del Artículo 31 establece que el 
Sistema de Planeación del Municipio contará entre sus instrumentos al Ordenamiento Ecológico Territorial.

A continuación, se enlista el marco normativo que regula a las actividades sectoriales que se desarrollan en el territorio de Tecuala, y que debe ser observado al momento de emitir los criterios de regulación ecológica, para sustentar el acto administrativo del POEL.

Instrumento NormativoPromulgaciónÚltima Reforma
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos05/02/191708/02/2020
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit05/02/191805/11/2020
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal29/12/197622/01/2020
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit21/12/200029/05/2019
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente28/01/198805/06/2018
Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit25/04/200129/05/2020
Ley de Planeación del Estado de Nayarit29/05/201915/10/2020
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano28/11/201606/01/2020
Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Nayarit30/12/2019NA
Ley del Sistema de Geografía, Estadística y Evaluación del Estado de Nayarit27/12/201415/10/2020
Ley de División Territorial del Estado de Nayarit04/02/198420/04/2018
Ley de Categorías Políticas para las Poblaciones que forman el Estado de Nayarit en relación con su división político-territorial28/01/1926NA
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos31/12/198218/07/2016
Ley para el Desarrollo Agrícola Sustentable del Estado de Nayarit11/08/201221/12/2018
Ley de Hacienda Municipal del Estado de Nayarit28/12/198313/02/2020
Ley Agraria26/02/199225/06/2018
Ley Federal de Sanidad Vegetal05/01/199426/12/2017
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano28/11/201606/01/2020
Ley General de Sociedades Cooperativas03/08/199419/01/2018
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables24/07/200724/04/2018
Ley de Pesca y Acuacultura Sustentable para el estado de Nayarit25/05/201121/12/2018
Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar22/08/200520/10/2008
Ley de Aguas Nacionales01/12/199206/01/2020
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nayarit03/05/201611/02/2017
Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Nayarit16/07/200517/12/2012
Ley Ganadera para el Estado de Nayarit04/07/200721/12/2018
Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados para el Estado de Nayarit21/10/201716/11/2017
Ley de Movilidad del Estado de Nayarit07/01/2020NA
Reglamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Sanidad Vegetal18/01/1980NA
Reglamento de la Ley Federal de Sanidad Vegetal15/07/2016NA
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares06/01/1993NA
Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de Nayarit21/12/201907/08/2020
Reglamento de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales26/01/2004NA
Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Nayarit05/10/2016NA
Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional11/10/2012NA
Reglamento Interno de la Secretaría de Turismo del Estado de Nayarit21/01/201930/09/2019
Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit, en materia de Ordenamiento Ecológico02/01/2019NA
Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit, en materia de autorregulación y auditorías ambientales12/10/2013NA
Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit, en materia de Evaluación e Impacto Ambiental26/06/2010NA
Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit, en materia de prevención y control de la contaminación a la atmósfera generada por fuentes fijas27/07/2005NA
Programa forestal, de suelo y aprovechamiento sustentable30/09/2019NA
Plan Parcial de Urbanización «Nuevo Tamarindo» en la localidad del El Tamarindo, municipio de Rosamorada31/03/2020NA
Marco Normativo para la definición de criterios de regulación ecológica.

El artículo 8 fracción VIII de la LGEEPA, les otorga la atribución a los municipios, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley y las leyes locales en la materia, de formular y expedir los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de dicha Ley, en los términos en ella previstos; así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas.

Puntualmente a nivel federal, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) establece en su Artículo 3, un conjunto de definiciones que son utilizadas a lo largo de sus diferentes capítulos y artículos. En particular, este Artículo establece seis conceptos que permiten hacer una desagregación del nivel de complejidad del sistema socio ambiental. Esta desagregación se establece en diferentes niveles. El concepto más básico es el de elemento natural definido en su fracción XV; después está el concepto de recurso natural en la fracción XXX y en orden ascendente se puede ubicar a los conceptos de ecosistema (fracción XIII) biodiversidad (fracción IV) ambiente (fracción I) y finalmente equilibrio ecológico (fracción XIV).  

Como se puede apreciar en la Ilustración, la desagregación del nivel de complejidad del sistema socio ambiental va de lo más elemental hacia lo más complejo. En este mismo Artículo 3 de la LGEEPA, se establecen cuatro definiciones fundamentales de política ambiental, en función de la complejidad de este sistema socio ambiental; el concepto de aprovechamiento sustentable (fracción III); el de protección (fracción XXVII), el de restauración (fracción XXXIV), y el de preservación (fracción XXV).

El esquema permite identificar con rapidez que los recursos naturales se aprovechan, que se protege al ambiente, y que se restaura y se preserva (conserva) el equilibrio ecológico. La conjunción de estas cuatro acciones de política ambiental sustenta el cumplimiento del objetivo principal de la política ambiental, que es el desarrollo sustentable definido en la fracción XI del Artículo 3 antes referido; finalmente su fracción XXIV define como uno de los instrumentos de política ambiental al ordenamiento ecológico, junto con los criterios ecológicos definidos en su fracción X. 

En este contexto de categorías analíticas, el Artículo 8 fracción VIII de la LGEEPA, les otorga la atribución a los municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, de formular y expedir los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el Artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos; así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas.

A nivel estatal, el artículo 27 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Nayarit, establece que, los ayuntamientos, serán los facultados para la expedición de ordenamientos ecológicos de carácter local.

Finalmente, es en el contexto diagramado de la LGEEPA y en la Ley ambiental estatal, que se interpretan los actos administrativos referidos en el artículo 115 Constitucional, en su fracción V inciso d), que establece como atribuciones del ayuntamiento: “Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia en sus jurisdicciones territoriales”.

Agenda Ambiental

La integración de la agenda ambiental tiene como objetivo el identificar y ponderar los problemas ambientales actuales y potenciales del ámbito del ordenamiento ecológico, así como, a los sectores económicos, sus interrelaciones, sus intereses e impactos ambientales.

En el proceso de Visión Compartida se convocó y trabajó con las representaciones de los siguientes sectores:

  1. Agricultura
  2. Ganadería
  3. Pesca
  4. Acuicultura
  5. Turismo, y
  6. Conservación

Para integrar la agenda ambiental, una vez identificados los sectores económicos, se construyó la matriz de relaciones que muestra la ilustración.

Así, las actividades productivas que se realizan sobre los ecosistemas terrestres, costeros y marinos, son reguladas por el orden federal, estatal, municipal y ejidal a partir de un amplio marco normativo que faculta a diversas dependencias, para operar procesos de regulación y fomento específicos.

Dos de las preguntas que responde la agenda ambiental es: ¿cuál es el interés de cada sector para el desarrollo de su actividad?, y ¿en qué partes del territorio las desea realizar? Esto implica conocer los objetivos de las actividades de cada sector, así como las regiones en donde pretende desarrollarlas.

Para conseguir esta información, se realizó en agosto de 2017, un taller de planeación participativa, para identificar las interacciones sectoriales que provocan sinergias o desequilibrios en los ecosistemas, por efecto de los asentamientos humanos, infraestructura y de las actividades económicas, o de otras actividades humanas o fenómenos naturales, y los impactos positivos y negativos de las actividades productivas y sociales, que tengan o puedan tener efectos, en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales, y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad en el área de estudio. También sobre la oferta y demanda de recursos naturales, la generación de emisiones, descargas y desechos y la infraestructura para su manejo y disposición.

El taller se dividió en tres unidades. La primera se refiere a la percepción que declararon los participantes sobre los efectos del cambio climático en la concreción de su ámbito productivo; en una segunda parte se presenta el resultado del ejercicio de valoración de prioridades de los sectores mediante el uso de la herramienta de análisis multicriterio; y finalmente, se presenta la visión que tienen los sectores, respecto a los conflictos tanto en la dimensión sectorial como intersectorial.

En abril de 2018, se realizaron talleres para la revisión a los modelos de aptitud que permitieron además el identificar las unidades de producción. Para analizar la vulnerabilidad ecosistémica, se construyó un modelo que pondera la fragilidad ambiental, con la concurrencia de la presión que ejercen las actividades económicas en el territorio. También se elaboró una descripción de la vulnerabilidad, a causa de la sismicidad, y la trayectoria y frecuencia de huracanes. Se incluyó la percepción de los participantes en el taller de diagnóstico, sobre los efectos del cambio climático. En particular, se solicitó a los asistentes al taller, una ratificación de las ponderaciones registradas sobre la percepción sectorial de los efectos del cambio climático.

El modelo de presión sectorial agrupa la información del territorio en función de la intensidad con la que los sectores productivos ejercen presión sobre él. Este modelo realiza una innovación en la metodología para determinar el grado de presión, combinando dos fuentes de información. En los estudios tradicionales de ordenamiento ecológico, la presión se estima a partir de la información que proporciona la cartografía oficial, por lo general, mediante la comparación entre diferentes años, sobre la capa de uso de suelo. En este estudio, la innovación consiste en combinar la información provista por el INEGI en la Serie VI de Uso de Suelo y Vegetación (INEGI, 2017), con la proporcionada por los propios productores participantes en los talleres de caracterización y diagnóstico, respecto a la presión que ellos perciben sobre el uso del suelo, y que ha sido explicada con detalle, en el capítulo de caracterización.

Así, en el taller de diagnóstico realizado en abril de 2018, se sometió a consideración de los asistentes, el tablero de los polígonos con la clasificación resultante del ejercicio intersectorial. El inventario de los 89 casos fue clasificado por tipo de problema, por tipo de sector que lo identificó, y por la intensidad asignada por los propios productores a cada problema.

En particular, se preguntó a los asistentes si reconocían los 89 polígonos que Parábola Ambiental había trazado, con base en los carteles y etiquetas del taller previo. El 52.8% de los polígonos fue considerado como correcto en su trazo y contenido. El 14.6% fue referido como correcto, pero se adecuaron los vértices de los polígonos. Sólo en seis casos se aplicó el desplazamiento total del polígono; y en otros seis casos el trazo era correcto pero el contenido era diferente.

Adicionalmente, en las mesas surgieron nuevos planteamientos, por lo que fue necesario incorporar nuevos polígonos. Los participantes de los talleres de agosto de 2017 y abril de 2018 representaron en los mapas un total de 134 polígonos (89 en Caracterización y 45 en Diagnóstico) que, al momento de conjuntarlos en el sistema de información geográfica, se sobreponían en una buena cantidad de casos. Es decir, problemáticas diferentes se ubicaban por parte de sectores diferentes, en un mismo sitio.

Del total de los 134 problemas, 40 se sobreponían, por lo que se fusionaron, resultando 91 polígonos que contienen la totalidad del inventario de problemas, menos aquellos que fueron eliminados por decisión de los asistentes al taller, o por temas que rebasan la dimensión regional, y que no pueden ser representados en un mapa, como el caso de las plagas ganaderas que abarcan la totalidad del municipio, y en consecuencia su análisis deberá realizarse a nivel de políticas públicas municipales.

Bases Técnicas

Documentos de apoyo: